城市管理與科技雜志社官方公眾號(hào)。《城市管理與科技》由北京市城市管理委員會(huì)主管，是國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行的城市管理綜合性期刊，是引領(lǐng)和推動(dòng)城市管理理論與實(shí)踐創(chuàng)新的重要平臺(tái)。

 

　　戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)是城市景觀的重要組成因素，也是城市管理的重要內(nèi)容之一。井然有序的戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)能為城市景觀錦上添花，成為一道亮麗的風(fēng)景線(xiàn)，但是過(guò)度泛濫的廣告不僅妨礙城市景觀，還會(huì)降低宣傳效果，因此各城市都對(duì)戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置進(jìn)行管控。東京都是日本的首都，也是一座國(guó)際大都市，在很早之前就開(kāi)始對(duì)戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)進(jìn)行科學(xué)合理的引導(dǎo)與規(guī)范，且成效顯著，其經(jīng)驗(yàn)與做法對(duì)北京市打造國(guó)際一流和諧宜居之都具有很好的借鑒意義。

 

　　一、戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的定義

 

　　日本把戶(hù)外廣告叫做“屋外廣告”。因?yàn)樵诮涤觐l繁的日本，能抵抗夜間霧水的屋頂是房屋的重要組成部分。日本以屋頂來(lái)區(qū)分屋內(nèi)和屋外，屋頂?shù)耐鈧?cè)即“屋外”。根據(jù)日本《戶(hù)外廣告法》第2條第1項(xiàng)的規(guī)定，戶(hù)外廣告是指長(zhǎng)期或者在一定時(shí)期連續(xù)在戶(hù)外展示給公眾觀看的東西，包括招牌、立式招牌、海報(bào)、告示，和在廣告塔、廣告板、建筑物及其他構(gòu)筑物等上面張貼或展示的，以及與此類(lèi)似的東西。

 

　　說(shuō)到戶(hù)外廣告，一般很容易聯(lián)想到商業(yè)廣告。但日本所說(shuō)的戶(hù)外廣告，只要其具備上述定義中的條件，不管是否有營(yíng)利性，除展示的文字外，圖形、商標(biāo)、標(biāo)識(shí)等都屬于戶(hù)外廣告的范疇。也就是說(shuō)，與北京市不同，東京都的戶(hù)外廣告既包含商業(yè)廣告，也包含公益廣告，且種類(lèi)繁多，如廣告塔、廣告板、貼紙廣告、立式招牌、廣告旗、車(chē)身廣告、標(biāo)識(shí)廣告、拱門(mén)廣告、氣球廣告，等等。而根據(jù)《北京市戶(hù)外廣告設(shè)置管理辦法》的規(guī)定，北京市的戶(hù)外廣告僅指商業(yè)廣告。此外，北京市除了戶(hù)外廣告之外，還有牌匾標(biāo)識(shí)、標(biāo)語(yǔ)宣傳品這兩種類(lèi)型，而東京都的戶(hù)外廣告是一個(gè)比較寬泛的概念，并沒(méi)有像北京市那樣分類(lèi)。但是，由于土地私有制的關(guān)系，東京都有一種比較特殊的廣告，叫做“自家用廣告”，是指設(shè)置在自己的住所、公司、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所或工作場(chǎng)所的，寫(xiě)有自己的姓名、店名、名稱(chēng)、商標(biāo)、營(yíng)業(yè)內(nèi)容或經(jīng)營(yíng)范圍等相關(guān)信息的廣告。這種“自家用廣告”相當(dāng)于北京市的牌匾標(biāo)識(shí)，但是不同之處在于，東京都的自家用廣告上除了可以顯示名稱(chēng)、字號(hào)、商標(biāo)和標(biāo)志之外，還可以顯示營(yíng)業(yè)內(nèi)容和經(jīng)營(yíng)范圍。為方便對(duì)比，本文將“自家用廣告”統(tǒng)稱(chēng)為“牌匾標(biāo)識(shí)”，特此說(shuō)明。

 

　　二、戶(hù)外廣告相關(guān)的法律法規(guī)

 

　　日本是一個(gè)立法先行的國(guó)家，對(duì)戶(hù)外廣告的管理也不例外。1949年6月，日本政府頒布了《戶(hù)外廣告法》，這是戶(hù)外廣告設(shè)置與管理的根本大法。該法將戶(hù)外廣告的設(shè)置與管理交由地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)。在此大背景下，1949年8月，東京都制定了《東京都戶(hù)外廣告條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），其中第一條就說(shuō)明，制定該條例的目的是營(yíng)造并保持良好的風(fēng)致景觀、防止戶(hù)外廣告對(duì)公眾造成危害。由此可見(jiàn)，戶(hù)外廣告與景觀營(yíng)造密不可分。《條例》還規(guī)定了政府、廣告經(jīng)營(yíng)者和公民各自的責(zé)任和義務(wù)等。同年9月，東京都又出臺(tái)了《戶(hù)外廣告條例實(shí)施規(guī)則》，對(duì)戶(hù)外廣告進(jìn)行更具體、更有針對(duì)性的規(guī)劃與管理。

 

　　東京都戶(hù)外廣告的監(jiān)督和管理由東京都城市整備局負(fù)責(zé)，其戶(hù)外廣告部門(mén)在《戶(hù)外廣告條例》的基礎(chǔ)上制定了《戶(hù)外廣告指南》，該指南以圖例方式對(duì)戶(hù)外廣告的設(shè)置規(guī)范作了進(jìn)一步細(xì)化，具有更強(qiáng)的操作性。2005年10月，東京都又制定了《戶(hù)外廣告等相關(guān)的行政處分綱要》，規(guī)定了戶(hù)外廣告違法行為相關(guān)的處罰基準(zhǔn)及處理流程，以期保證行政處分的公平性與透明性。

 

　　三、戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的審批制度

 

　　東京都的戶(hù)外廣告采取兩級(jí)管理方式，東京都負(fù)責(zé)制定條例，各區(qū)市町負(fù)責(zé)具體的審批、監(jiān)督和管理事務(wù)。東京23區(qū)及島嶼部的戶(hù)外廣告由區(qū)長(zhǎng)或市長(zhǎng)進(jìn)行審批，多摩地區(qū)則根據(jù)廣告的規(guī)模由市長(zhǎng)或者多摩建筑指導(dǎo)事務(wù)所所長(zhǎng)審批。審批時(shí)需要提交申請(qǐng)書(shū)及相關(guān)圖紙材料，并根據(jù)廣告的類(lèi)型繳納不同的費(fèi)用。例如，廣告塔、廣告牌以面積計(jì)費(fèi)，每5平方米的費(fèi)用為3220日元，展示期限為2年，而廣告旗、廣告氣球等以個(gè)數(shù)計(jì)費(fèi)，展示期限為1個(gè)月。

 

　　審批通過(guò)后，申請(qǐng)者會(huì)拿到一張戶(hù)外廣告許可標(biāo)識(shí)票，上面寫(xiě)有獲批的展示期限、展示序號(hào)等信息，在設(shè)置戶(hù)外廣告時(shí)必須將此標(biāo)識(shí)票貼在顯眼的位置，并且還要將張貼位置等信息報(bào)告給審批部門(mén)。未張貼標(biāo)識(shí)票的有可能被認(rèn)定為違規(guī)戶(hù)外廣告。

 

　　戶(hù)外廣告在展示期間，不得隨意更改廣告內(nèi)容、展示位置等。如果必須要變更，需提前進(jìn)行審批。此外，展示期限屆滿(mǎn)后，須立即拆除。如果要延長(zhǎng)展示期限，需在期滿(mǎn)前10日內(nèi)向原審批部門(mén)辦理延長(zhǎng)申請(qǐng)手續(xù)。

 

　　四、戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置規(guī)范

 

　　（一）設(shè)置區(qū)域劃分

 

　　根據(jù)《城市規(guī)劃法》對(duì)土地用途的不同限定，東京都將廣告設(shè)置區(qū)域分為兩類(lèi)。第一類(lèi)是禁設(shè)區(qū)域和禁設(shè)物件，禁止設(shè)置戶(hù)外廣告的地區(qū)和場(chǎng)所被稱(chēng)為禁設(shè)區(qū)域，不能設(shè)置戶(hù)外廣告的街道樹(shù)、防護(hù)欄等被稱(chēng)為禁設(shè)物件。如表1所示，住宅專(zhuān)用區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)、歷史文化遺產(chǎn)區(qū)域、學(xué)校等社會(huì)公益區(qū)、鐵路沿線(xiàn)等區(qū)域均為禁設(shè)區(qū)域。禁設(shè)物件包括橋梁、道路標(biāo)識(shí)、交通燈、護(hù)欄、街道樹(shù)、郵筒、公用電話(huà)亭等。需要說(shuō)明的是，電線(xiàn)桿、路燈柱、消防栓標(biāo)識(shí)、拱門(mén)和拱廊的支柱雖然也屬于禁設(shè)物件，但是這些物件上禁止設(shè)置的是告示、海報(bào)、廣告旗、立式招牌等，除此之外的廣告可以設(shè)置。

 

　　第二類(lèi)是審批區(qū)域，即經(jīng)過(guò)審批后可以設(shè)置戶(hù)外廣告的地區(qū)和場(chǎng)所。東京都內(nèi)特別區(qū)、市及町，自然公園法中指定的國(guó)立公園、國(guó)家公園和都立自然公園，景觀規(guī)劃區(qū)域中知事所指定的區(qū)域中，除去禁止區(qū)域之外的其他區(qū)域均為審批區(qū)域。在審批區(qū)域內(nèi)設(shè)置廣告需要進(jìn)行審批。

　　（二）牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置規(guī)范

 

　　與普通戶(hù)外廣告相比，牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置更加靈活。首先在禁設(shè)區(qū)域，雖然不能設(shè)置屋頂和突出式牌匾標(biāo)識(shí)，但可以設(shè)置在地面上和墻面上，當(dāng)合計(jì)面積5平方米以下時(shí)無(wú)需審批即可自行設(shè)置，面積在5~20平方米之間的牌匾標(biāo)識(shí)經(jīng)過(guò)審批后也可設(shè)置；面積超過(guò)20平方米以上的禁止設(shè)置，詳見(jiàn)圖1。其次在審批區(qū)域，面積10平方米以下的牌匾標(biāo)識(shí)無(wú)需審批就可設(shè)置，需要審批的是面積在10平方米以上的牌匾標(biāo)識(shí)，詳見(jiàn)圖2。

　　東京都對(duì)于戶(hù)外廣告的設(shè)置區(qū)域進(jìn)行了明確的劃分，無(wú)論是廣告主還是廣告從業(yè)者都一目了然，指導(dǎo)性和操作性非常強(qiáng)，此外東京都還在各區(qū)、各市設(shè)有專(zhuān)門(mén)解答戶(hù)外廣告相關(guān)問(wèn)題的窗口，辦公地址及聯(lián)系電話(huà)等都公之于眾，隨時(shí)解疑答惑。

 

　　（三）設(shè)置要求

 

　　東京都的戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)，必須滿(mǎn)足以下三個(gè)條件方可設(shè)置：第一，形狀、規(guī)模、色彩、設(shè)計(jì)等不能對(duì)景觀產(chǎn)生不良影響；第二，不能給公眾帶來(lái)危害；第三，原則上不能使用熒光涂料和熒光膜。除此之外，針對(duì)不同類(lèi)型的戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)，對(duì)其高度、位置、面積等都進(jìn)行了嚴(yán)格的限定。

 

　　首先來(lái)看廣告塔和廣告板。第一種情形是廣告塔或廣告牌直接設(shè)置在地面上，此時(shí)廣告的上端應(yīng)距離地面10米以?xún)?nèi)。但是，如果在商業(yè)區(qū)域內(nèi)設(shè)置的是自家用廣告，廣告上端可以距離地面13米以?xún)?nèi)。對(duì)于道路上方突出來(lái)的廣告，突出部分應(yīng)控制在路面邊線(xiàn)1米以?xún)?nèi)。另外，廣告的下部如果區(qū)分步道和車(chē)道，則廣告應(yīng)設(shè)置在距離地面3.5米以上（如果超出路面邊線(xiàn)0.5米以?xún)?nèi)則為2.5米以上）。如果沒(méi)有劃分步道和車(chē)道，則應(yīng)設(shè)置在距離地面4.5米以上。

 

　　第二種情形是廣告塔或廣告板設(shè)置在建筑物屋頂上，若是木質(zhì)建筑物，則所設(shè)廣告的高度應(yīng)距離地面10米以?xún)?nèi)。若是鋼筋混凝土或鋼結(jié)構(gòu)建筑物，所設(shè)廣告的高度應(yīng)限制在從地面到廣告上端的2/3以?xún)?nèi)（地面到廣告頂部的高度低于10米的除外）。同時(shí)，若設(shè)在住宅專(zhuān)用區(qū)內(nèi)，則從地面到廣告頂部的高度應(yīng)在33米以?xún)?nèi)，上述區(qū)域之外的其他區(qū)域則為52米以?xún)?nèi)。此外，所有屋頂廣告都不能超出建筑物的寬度。

 

　　再看一下墻面廣告。第一，墻面廣告上端到地面的距離，也要滿(mǎn)足在第1種和第2種住宅專(zhuān)用區(qū)不超過(guò)33米、在其他用途區(qū)域不超過(guò)52米的規(guī)定；第二，墻面廣告不能超出建筑物的輪廓線(xiàn)；第三，墻面廣告不能堵塞建筑物的窗戶(hù)或緊急出口；第四，在同一墻面上展示相同內(nèi)容的廣告時(shí)，各個(gè)廣告之間需間隔5米以上；第五，除廣告幕以外，在商業(yè)區(qū)域，每塊墻面廣告的面積要在100平方米以下，在非商業(yè)區(qū)要在50平方米以下。最后，所有墻面廣告的合計(jì)面積不能超過(guò)該墻面總面積的3/10。

 

　　最后看一下車(chē)體廣告。車(chē)體廣告是指在電車(chē)、公交車(chē)、觀光巴士、出租車(chē)，以及在東京都內(nèi)登記的汽車(chē)等車(chē)體上發(fā)布的廣告。發(fā)布車(chē)體廣告的通用注意事項(xiàng)有以下兩點(diǎn)：一是發(fā)布的廣告不能影響駕駛員的注意力，如電子顯示屏廣告、使用熒光材料或是有反光效果的廣告等；二是不能在車(chē)窗和車(chē)門(mén)玻璃上發(fā)布廣告。具體來(lái)看，發(fā)布在電車(chē)和巴士上的車(chē)體廣告，其總面積應(yīng)為除去車(chē)底之外車(chē)身表面面積的3/10以?xún)?nèi)，詳見(jiàn)圖3。

　　除了對(duì)戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的面積、高度等進(jìn)行限定之外，東京都還對(duì)其體量進(jìn)行了規(guī)定。即在商業(yè)區(qū)或商業(yè)區(qū)附近高于10米的建筑物上展示廣告時(shí)，其總展示面積不能超過(guò)建筑物墻面面積的60%，但展示期限在7天以?xún)?nèi)的除外。

 

　　目前，北京市的牌匾標(biāo)識(shí)取消了設(shè)置審批程序，采用自行規(guī)范設(shè)置、事后監(jiān)管的模式，而東京都的牌匾標(biāo)識(shí)不僅需要根據(jù)規(guī)模及設(shè)置區(qū)域區(qū)別對(duì)待，還要遵守上述設(shè)置規(guī)范，這就保證牌匾標(biāo)識(shí)既不會(huì)千篇一律，也不會(huì)雜亂無(wú)章。

 

　　（四）景觀特別區(qū)的設(shè)置規(guī)范

 

　　戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)都是景觀的構(gòu)成要素之一。2007年，東京都制定了《東京都景觀規(guī)劃》，為推進(jìn)形成良好的景觀，指定了一批景觀特別區(qū)和重點(diǎn)區(qū)。在這些區(qū)域設(shè)置戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)時(shí)，除遵守一般性規(guī)定外，還要遵守景觀規(guī)劃的要求。

 

　　目前，東京都共有67處景觀特別區(qū)（重點(diǎn)區(qū)）屬于嚴(yán)格管控區(qū)域。其中，8處文化遺產(chǎn)庭園景觀特別區(qū)、墨田區(qū)和文京區(qū)的兩處景觀規(guī)劃重點(diǎn)區(qū)內(nèi)只能設(shè)置牌匾標(biāo)識(shí)，并對(duì)設(shè)置高度、色彩等進(jìn)行了嚴(yán)格限定。以文化遺產(chǎn)庭園景觀特別區(qū)為例，首先此區(qū)域20米以上的區(qū)域不可設(shè)置屋頂牌匾標(biāo)識(shí)，其次牌匾標(biāo)識(shí)上不能使用光源。最后，其色彩需為與庭園景觀相協(xié)調(diào)的低飽和度色，并規(guī)定了每個(gè)廣告1/3以上面積可使用的色相和飽和度。

 

　　五、戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的管理

 

　　東京都對(duì)戶(hù)外廣告從業(yè)者實(shí)行注冊(cè)登記制度。凡是從事戶(hù)外廣告的設(shè)計(jì)、制作、安裝等相關(guān)工作的法人或個(gè)人，在進(jìn)行廣告制作或安裝工作前，無(wú)論其是否在東京都內(nèi)有營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，都必須進(jìn)行注冊(cè)登記。登記時(shí)需提交申請(qǐng)書(shū)、誓約書(shū)、簡(jiǎn)歷表、相關(guān)證明材料等，每次登記的有效期為5年。有效期滿(mǎn)后若繼續(xù)從事戶(hù)外廣告行業(yè)，需在登記有效期滿(mǎn)30日前辦理登記更新申請(qǐng)手續(xù)；如果超過(guò)有效期則需要重新注冊(cè)登記。登記申請(qǐng)由東京都知事審批，登記完成后將被記入“戶(hù)外廣告從業(yè)者登記冊(cè)”中，公眾可隨時(shí)查閱。未進(jìn)行登記或通過(guò)非法手段獲得登記的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將取消其從業(yè)資格，并處以30萬(wàn)日元以下的罰金或者罰款。

 

　　此外，在設(shè)置高度超過(guò)4米或展示面積超過(guò)10平方米的廣告塔和廣告板，以及拱門(mén)廣告和裝飾路燈廣告時(shí)，還需要設(shè)置具備特定資格的戶(hù)外廣告管理者，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)上述戶(hù)外廣告的安全管理。

 

　　《戶(hù)外廣告條例》還對(duì)禁止發(fā)布的廣告進(jìn)行了規(guī)定：（1）使用易腐朽、腐蝕或破損材料的危險(xiǎn)廣告等；（2）結(jié)構(gòu)或設(shè)置方法存在危險(xiǎn)的廣告等；（3）易破損、墜落、倒塌的廣告等；（4）形似信號(hào)燈或道路標(biāo)識(shí)或影響其效果等妨礙道路交通安全的廣告。對(duì)于不符合規(guī)定的違規(guī)廣告，管理部門(mén)有權(quán)要求發(fā)布者拆除。如果限期內(nèi)沒(méi)有拆除，將由管理部門(mén)代為拆除，相關(guān)費(fèi)用由發(fā)布者承擔(dān)，嚴(yán)重違規(guī)者將會(huì)被處罰。

 

　　六、對(duì)北京市戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)管理工作的啟示

 

　　（一）健全法律法規(guī)，確保有法可依

 

　　東京都在1949年就頒布了《戶(hù)外廣告條例》，后經(jīng)過(guò)多次修改，一直沿用至今。條例中對(duì)戶(hù)外廣告相關(guān)方的責(zé)任與義務(wù)、設(shè)置區(qū)域、設(shè)置要求、管理方式、處罰措施等進(jìn)行了明確規(guī)定，該條例與實(shí)施規(guī)則、指南、行政處分綱要等形成了一個(gè)比較完整的法律法規(guī)體系。北京市的戶(hù)外廣告管理主要依據(jù)的是《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》《北京市戶(hù)外廣告設(shè)置管理辦法》《北京市牌匾標(biāo)識(shí)設(shè)置管理規(guī)范》（試行）等相關(guān)文件，其中很多文件的制定時(shí)間比較早，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行修訂與補(bǔ)充，且一些規(guī)定并不具體，缺乏指導(dǎo)性和操作性。

 

　　因此有必要對(duì)現(xiàn)有文件進(jìn)行梳理，針對(duì)出現(xiàn)的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題提出解決方案。尤其是目前北京市尚沒(méi)有關(guān)于景觀方面的法律，如何引導(dǎo)戶(hù)外廣告為城市景觀錦上添花，也是需要考慮的一個(gè)課題。

 

　　（二）簡(jiǎn)化審批程序，保證有法必依

 

　　東京都的戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的登記、內(nèi)容審批等都由戶(hù)外廣告管理部門(mén)統(tǒng)一管理。北京市的戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)則由多個(gè)行政主管部門(mén)按照各自的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督管理。多頭管理方式不利于提高工作效率，而且繁瑣的審批手續(xù)也會(huì)助長(zhǎng)違規(guī)戶(hù)外廣告和牌匾標(biāo)識(shí)的滋生。因此要保證審批流程公開(kāi)化、透明化，管理部門(mén)嚴(yán)格按照程序?qū)徟瑥V告從業(yè)者嚴(yán)格按照要求申報(bào)，申報(bào)通過(guò)后按照審批內(nèi)容設(shè)置。

 

　　（三）加強(qiáng)執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法必嚴(yán)

 

　　東京都對(duì)戶(hù)外廣告會(huì)進(jìn)行不定期的抽查，對(duì)不合規(guī)的戶(hù)外廣告要求整改或拆除。北京市也開(kāi)展了戶(hù)外廣告的整治工作，取得了一定成效，但仍有一些戶(hù)外廣告未按市政府有關(guān)規(guī)定審批和未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)置，影響市容景觀，或者存在安全隱患問(wèn)題等。應(yīng)加強(qiáng)治理整頓戶(hù)外廣告的力度，對(duì)非法廣告進(jìn)行取締，確保戶(hù)外廣告的規(guī)范設(shè)置，使首都戶(hù)外廣告規(guī)范、有序、健康發(fā)展。

 

　　（四）加大處罰力度，做到違法必究

 

　　東京都對(duì)違反戶(hù)外廣告條例等的各類(lèi)行為均有明確的懲罰規(guī)定，通常情況下廣告從業(yè)者出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)行為后，將很難繼續(xù)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)。北京市對(duì)非法戶(hù)外廣告也有一些處罰措施，但處罰力度不足以震懾違法企業(yè)，同時(shí)牌匾標(biāo)識(shí)的設(shè)置完全依靠自覺(jué)行為，容易出現(xiàn)混亂狀態(tài)。應(yīng)研究針對(duì)不同程度的違法違規(guī)行為的具體處罰措施，提高不法廣告的違法成本，讓法律更有威懾力，維護(hù)好戶(hù)外廣告這個(gè)城市形象的視覺(jué)名片。